Mehrweg stärken, Abfall vermeiden: Wo das neue Verpackungsrecht hinterherhinkt 

Gastbeitrag von Dr. Jan-Niclas Gesenhues für die Fachzeitschrift „Der Landkreis“ des Deutschen Landkreistages

Mit der Umsetzung der europäischen Verpackungsverordnung (im Folgenden: PPWR) geht ein Systemwechsel einher. Das bisherige Verpackungsgesetz wird aufgehoben und durch die europäischen Vorgaben abgelöst. Der Bundestag berät in den kommenden Monaten das Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz. Dieses soll die europäischen Vorgaben operationalisieren und den Übergang gestalten. Doch gerade bei zentralen Stellschrauben bleibt der Entwurf hinter dem Notwendigen zurück. 

Bei Mehrweg sind nur wenig Fortschritte zu erwarten 

Besonders deutlich wird das bei der Förderung von Mehrwegsystemen. Im ursprünglichen Referentenentwurf war noch eine eigenständige Organisation vorgesehen, die gezielt den Ausbau von Mehrwegsystemen vorantreibt. Diese Idee wurde im weiteren Abstimmungsprozess gestrichen. Übrig geblieben ist eine eher vage Verpflichtung der Hersteller, Maßnahmen zur Reduzierung und Prävention von Verpackungen und Verpackungsabfällen durchzuführen. Was das konkret bedeutet, bleibt offen – und genau darin liegt das Problem: Ohne klare Zuständigkeiten und fokussierte Finanzierung sind Mehrwegsysteme weiterhin strukturell benachteiligt. Es ist mehr als fraglich, ob sich auf Grundlage der neuen Gesetzesvorschrift tatsächlich relevante Investitionen mobilisieren lassen. 

Dabei ist der Handlungsdruck enorm. Die PPWR gibt ambitionierte Ziele zur Abfallvermeidung vor und Mehrweg ist einer der zentralen Hebel, um diese zu erreichen. Die Ziele sehen 5 Prozent weniger Verpackungsabfall bis 2030, 10 Prozent bis 2035 und 15 Prozent bis 2040 jeweils im Vergleich zu 2018 vor. Schon heute ist absehbar, dass die vorgesehenen Maßnahmen allein nicht ausreichen. Selbst bei vollständiger Umsetzung der Maßnahmen aus der PPWR würde nur etwa 60 Prozent der notwendigen Abfallreduktion erreicht. Den Rest müssen die Nationalstaaten selbst liefern. 

Laut Artikel 51 der PPWR sind die Mitgliedstaaten ausdrücklich verpflichtet, Maßnahmen zur Förderung von Wiederverwendungssystemen zu ergreifen. Dazu zählen explizit auch wirtschaftliche Instrumente, etwa Gebühren auf Einwegverpackungen. Genau solche Instrumente könnten ein Problem adressieren, das viele Bürgerinnen und Bürger im Alltag unmittelbar wahrnehmen: Vermüllung im öffentlichen Raum – vom Pizzakarton bis zum Coffee-to-go-Becher. 

Die Zahlen sind eindeutig: In Deutschland werden jährlich rund drei Milliarden Einwegbecher verbraucht. Gleichzeitig entstehen laut VKU für die Kommunen Kosten von bis zu 700 Millionen Euro pro Jahr für Reinigung und Abfallsammlung. Mit dem Einwegkunststofffonds wurde hier zwar ein erster Schritt unternommen. Die Idee dahinter ist richtig: Hersteller bestimmter Einwegkunststoffprodukte zahlen in einen Fonds ein, aus dem öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger Mittel für Reinigung, Sammlung und Sensibilisierung erhalten können. Doch dieser Ansatz bleibt begrenzt, da er sich nur auf wenige Einwegkunststoffartikel bezieht. 

Abgaben auf Einwegverpackungen im To-go-Bereich 

Auch wenn die Kritik der Hersteller an zusätzlichen Abgaben in der aktuellen wirtschaftlichen Lage nachvollziehbar ist, bleibt das Grundproblem bestehen: Die Umweltkosten von Einwegverpackungen werden bislang nicht verursachergerecht getragen. Einwegartikel sind nicht nur ein Umweltproblem, sondern auch eine Frage der Verteilungsgerechtigkeit. Denn derzeit trägt die Allgemeinheit die Kosten eines Systems, in dem Einweg häufig die günstigere Option ist. 

Genau hier müsste Regulierung ansetzen: Einweg darf nicht länger scheinbar kostenlos sein. Eine Abgabe auf To-go-Einwegverpackungen auf Herstellerebene könnte Kosten gerechter internalisieren und zugleich einen Lenkungseffekt entfalten. Dass eine solche bundesweite Regelung bislang fehlt, ist eine verpasste Chance. 

Stattdessen entstehen kommunale Lösungen. Städte wie Tübingen, Konstanz und Freiburg haben eigene Abgaben eingeführt, viele weitere Kommunen prüfen entsprechende Schritte. Nach einer Umfrage der Deutschen Umwelthilfe sind 155 Kommunen interessiert an dem Instrument. Die ersten Erfahrungen sind ermutigend: In Konstanz etwa ist die Müllmenge bereits messbar zurückgegangen. Auch der Deutsche Städtetag bewertet solche Instrumente positiv. 

Doch so sinnvoll diese Initiativen sind – sie ersetzen keine kohärente nationale Strategie. Mehrweg muss deutlich breiter gedacht werden: nicht nur bei klassischen Getränken, sondern auch bei Produktgruppen wie Milch und Wein, im Versandhandel und konsequent im gesamten To-go-Bereich. Ohne diese Ausweitung bleiben zentrale Potenziale ungenutzt. Weniger sichtbar, aber von zentraler Bedeutung: Standardisierung, funktionierende Rückführung und gemeinsame Poolsysteme. Voraussetzung dafür ist eine faire Finanzierung. Genau dieser zentralen Frage weicht die Bundesregierung mit der aktuellen Regel im Gesetzentwurf jedoch aus. 

Ökologische Verpackungen müssen belohnt werden 

Auch in anderen Bereichen bleibt der Entwurf hinter den Erwartungen zurück. Seit Jahren fordern sowohl Wirtschafts- als auch Umweltverbände, ökologisch vorteilhafte Verpackungen stärker finanziell zu incentivieren. Ein zentraler Hebel dafür wäre die Weiterentwicklung des § 21 Verpackungsrecht-Durchführungsgesetzes im Sinne einer echten ökologischen Ausgestaltung der Beteiligungsentgelte. Hier soll auf europäische Vorgaben gewartet werden. Die Bundesregierung ist gefordert, sich ambitioniert in den europäischen Prozess einzubringen. 

Vollzug 

So entscheidend gute Regeln sind – ihre Wirkung entfalten sie nur, wenn sie auch durchgesetzt werden. Genau hier liegt eine der größten Schwächen des aktuellen Systems. Aufgrund von begrenzten Ressourcen gibt es einen enormes Defizit der Kontrolle, zum Beispiel bei der Mehrwegangebotspflicht. Wenn die Ziele der PPWR erreicht werden sollen, braucht es daher nicht nur bessere Regeln, sondern auch einen deutlich gestärkten Vollzug: klare Zuständigkeiten, ausreichende personelle Ressourcen und wirksame Kontrollmechanismen. 

Fazit 

Angesichts der bestehenden Potenziale, insbesondere bei den oberen R-Strategien wie Vermeidung und Wiederverwendung, ist es enttäuschend, dass das Gesetz weiterhin überwiegend in der Logik der Abfallbewirtschaftung verharrt. Gerade deshalb sollten Kommunen und Landkreise alle verfügbaren Hebel nutzen. Kaum ein Thema ist so sichtbar im Alltag der Menschen wie Abfall – nicht selten ist die Müllabholung Gesprächsthema unter Nachbarinnen und Nachbarn. Denn am Ende entscheidet sich der Erfolg der Verpackungswende nicht auf dem Papier, sondern in der Praxis.